Il regolamento disciplinare militare "paternalistico – risorgimentale"

“Il diritto appartiene alla società e quindi alla vita, esprime una società ed un costume”.

Con queste parole lo storico del diritto Paolo Grossi ha sintetizzato in modo emblematico il ruolo e la funzione svolti dal diritto in ogni società, rendendo evidente come la sua comprensione non possa prescindere dal contesto sociale e politico da cui esso trae origine. E così per le norme disciplinari non si può pertanto prescindere dalla conoscenza della loro evoluzione storica e soprattutto dei cambiamenti fondamentali che hanno segnato in modo irreversibile questo particolare ambito normativo.

La regolamentazione delle sanzioni disciplinari militari va inquadrata nel più complessivo ambito delle norme disciplinari di una categoria professionale che si è sempre caratterizzata per la sua specialità arrivando a costituire, per un periodo considerevolmente lungo della storia italiana, un ambito distinto e separato dall’ordinamento generale e dai princìpi costituzionali.

Fino ai primi anni sessanta il settore era disciplinato da regolamenti diversi per ogni forza armata e ha trovato successivamente una trattazione unificata con il regolamento del 31 ottobre 1964 emanato con decreto del Presidente della Repubblica. Quale fonte normativa emanata successivamente alla Carta Costituzionale,  tale regolamento presentava difetti genetici che la dottrina, la giurisprudenza e il medesimo mondo politico non hanno mancato di rilevare[1]. Da un punto di vista sostanziale, invece, esso manifestava tutta la sua carica paternalistica improntata sulla concezione risorgimentale dello status di militare.

Intese come una sorta di <<vademecum>>, le norme disciplinari erano finalizzate a “educare” il comportamento dei militari nell’ambito professionale ma anche fuori dal servizio fino ad arrivare ad essere paragonate alle regole di vita di taluni ordini religiosi [2], mentre veniva alimentato il culto del capo che doveva esercitare sulla truppa da lui dipendente <<un’azione di governo, avendo egli il carico di tutto quanto concerne i suoi uomini: diritti, doveri, servizio, ordine, condotta, moralità, istruzione>> [3] .

Le sanzioni disciplinari erano diverse a seconda del grado e potevano essere inflitte senza talune fondamentali garanzie difensive. Nel rivolgersi agli inferiori di grado, gli ufficiali e i sottufficiali potevano usare la seconda persona, mentre i militari semplici nel rivolgersi ai superiori dovevano rivolgersi in terza persona. L’attenzione regolamentare veniva posta nei confronti dei doveri piuttosto che dei diritti e le azioni di tutela gerarchica e giurisdizionale trovavano forti limitazioni [4]. Queste norme erano caratterizzate dal <<perpetuarsi di una fitta selva di divieti, alcuni mortificanti o grotteschi, tendenti a penetrare nella vita intima del soldato, a sindacare il suo comportamento esterno; da qui anche l’ampio margine discrezionale lasciato alla valutazione dei Comandi, con la conseguente prassi discriminatoria soprattutto tra inferiore e superiore>>[5].

Va evidenziato infine che il contesto normativo ora illustrato si adeguava ad un più generale atteggiamento istituzionale che tendeva a disconoscere al militare una posizione giuridica pienamente tutelata riconducendo ad esso non diritti ma semplici facoltà[6].  

 Dalla “supremazia”  alla  “specialità”

Il forte dibattito politico e sociale che caratterizzava quegli anni non poteva non influenzare anche gli ambienti militari, mentre negli atti della commissione difesa della Camera del 1977 si affermava che la condizione militare << … non nasce … da un potere estraneo al popolo, come avveniva - in Italia e altrove – per i militari regi. Nessuna specie di “apartheid” può essere consentita tra chi indossa l’abito civile e chi indossa l’uniforme>> [7].  

La denuncia del ritardo dell’istituto sullo spirito del Paese emergeva dagli stessi militari ed in particolare la protesta più insistente e organizzata veniva dai coloro che appartenevano al rango dei sottufficiali, i quali chiedevano <<la partecipazione all’esatta comprensione del perché di determinate scelte o direttive, di passare cioè dalla funzione di tramite, inteso come portatore-esecutore, ad un ruolo di responsabilità direttivo-esecutivo. Benché coscienti del proprio valore professionale (…) essi hanno accettato passivamente di non essere riconosciuti come soggetti pensanti, anche perché trattenuti in soggezione dalla paura dei trasferimenti e dalle preoccupazioni di carriera>> [8].

Sotto il profilo prettamente giuridico il dibattito prendeva origine dall’assetto separato che aveva assunto l’ordinamento militare, inteso come derogatorio rispetto all’ordinamento generale dello stato. La dottrina prevalente concordava nel ritenere che il fondamento di questo “assolutismo” normativo si fondasse sull’articolo 52 della Costituzione [9], sostenendo che la riserva di legge che sembrava prima facie riguardare i limiti ed i modi del servizio militare, lasciando esclusi quindi gli aspetti attinenti la disciplina militare[10].

Evidentemente questa valutazione privilegiava una lettura particellare della Costituzione mentre altre erano le conclusioni deducibili dal significato sistematico della carta fondamentale con riferimento particolare alle libertà, ai diritti fondamentali [11] e ai princìpi di legalità cui è sottoposta tutta la pubblica amministrazione[12].

Non meno rilievo assumevano nel dibattito le considerazioni sul comma 3 dell’articolo 52 e allo spirito democratico della Repubblica in relazione al quale l’on. Moro, che nei lavori della Costituente propose la formula per cui l’ordinamento delle Forze Armate si informa allo spirito democratico della Repubblica, si esprimeva affermando che <<La norma è indispensabile dopo quanto è avvenuto in Italia e tende ad avvenire in ogni esercito (…) Non è  pensabile che la gerarchia militare soffochi la dignità della persona umana, come troppe volte è avvenuto attraverso i regolamenti di disciplina >> [13].

Alla fine degli anni ‘70 si arrivò  alla 382/1978 “Legge sui princìpi della disciplina militare”, un ambito che fino ad allora era rimesso esclusivamente alle fonti regolamentari fondate sulla “supremazia speciale” dell’ordinamento militare [14].

Anche la legge n. 382/78 non si è sottratta al dibattito tra chi sosteneva la legittimità di uno spazio autonomo del potere regolamentare in materia di disciplina militare e coloro che invece sostenevano la necessità di sottoporre l’intera materia disciplinare alla fonte legislativa a garanzia del principi di libertà e di democrazia [15].

Si scelse l’impostazione di una “Legge sui princìpi” con l’intento di <<sottrarre alla discrezionalità e non di rado all’arbitrarietà dei regolamenti autosufficienti gli elementi fondamentali del nuovo ordinamento disciplinare … Al parlamento il compito di definire tali elementi  (…)  [individuando] nel contempo per relazione l’ambito materiale entro il quale  si deve riconoscere e deve esercitarsi la potestà regolamentare indipendente del Governo >> [16].

 E’ questo il passaggio radicale dal quale non si sarebbe più tornati indietro, ossia il pieno e formale riconoscimento dell’ordinamento militare quale parte integrante dell’ordinamento statale, sottoposto quindi ai suoi princìpi generali al pari di ogni altra pubblica amministrazione.

Infatti è ormai indiscutibile come l’ordinamento generale prevalga sulla disciplina militare, ciò si evince dall’articolo 52 della Costituzione: con il secondo comma si stabilisce il primato dell’ordinamento generale, pur riconoscendo il carattere relativo della riserva di legge, anche se a questa spetta in ogni caso la previsione dei tratti fondamentali senza che disposizioni normative o consuetudinarie dell’organizzazione militare possano con essa configgere.

Dal terzo comma si evince ancora il vincolo della gerarchia delle fonti che impone all’organizzazione il rispetto dei princìpi costituzionali [17].

La legge stabiliva i princìpi fondamentali cui si dovevano informare le forze armate, richiamando l’applicazione ai militari dei diritti fondamentali riconosciuti dalla costituzione, disciplinando l’esercizio di taluni diritti, garantendo la pari dignità dei militari, istituendo i princìpi di legalità e tassatività delle sanzioni disciplinari [18] ed il diritto alla difesa nei relativi procedimenti, prevedendo inoltre la costituzione su base elettiva degli organi di rappresentanza competenti alla esposizione delle istanze collettive.

Anche l’obbligo di eseguire gli ordini, un caposaldo di ogni ordinamento militare, subiva una determinante trasformazione poiché con la legge 382/78 ed il regolamento di disciplina militare  <<l’obbedienza militare non [doveva] essere più “cieca ed assoluta” ed [era] consentito un ristretto diritto di rimostranza >>  [19]. L’ordinamento militare veniva quindi considerato un <<ordinamento interno della pubblica amministrazione – una istituzione dello Stato (…) Le regole sulle sanzioni disciplinari militari, non possono pertanto derogare i princìpi fondamentali che nel diritto amministrativo sono stati elaborati nella materia del diritto disciplinare>>[20].

Il regolamento di disciplina militare seguiva questa volta un procedimento diverso, la sottoposizione al parere del Consiglio Superiore delle Forze Armate, del Consiglio di Stato e a quello informale degli organi di rappresentanza centrali del personale militare istituiti dalla legge 382/1978, su proposta del Ministro della Difesa di concerto con i Dicasteri di Grazia e Giustizia e delle Finanze, il testo veniva quindi sottoposto al Consiglio dei Ministri che lo approvava il 19 marzo del 1986, e veniva poi emanato don D.P.R. n. 545/1986 e pubblicato sulla G.U. n. 214 del 15 settembre 1986.

La legge sui princìpi della disciplina militare è stata e continua a rappresentare un passaggio fondamentale nella vita giuridica e professionale dei militari, delle loro istituzioni e dell’ordinamento in generale. Una svolta radicale che ha ricondotto il mondo militare nell’alveo dell’ordinamento costituzionale pur lasciando contestualmente in vita una caratteristica specialità, ribadita anche dall’attuale organo legislativo[21].

La recente opera di codificazione ha mantenuto sostanzialmente invariato l’impianto normativo della legge 382, anche se il processo di legificazione e delegificazione ed i “ritocchi” introdotti con l’unificazione meritano di essere attentamente valutati, anche alla luce dei limiti imposti dalla legge delega e dalla Costituzione (infra 3.2.).

La specialità dell’ordinamento militare e le sue fonti normative hanno dato luogo via via ad un progressivo sviluppo del diritto militare, inteso come branca autonoma cui appartiene anche il diritto amministrativo militare ed in particolare  quello disciplinare quale sua partizione interna [22].

Il riconoscimento di una connotazione autonoma, soprattutto come base dell’attività scientifica, ha costituito sicuramente un passaggio importante per un diritto complesso che, oltre al diritto amministrativo, abbraccia e si interfaccia con altre importanti branche quali quella del diritto penale e del diritto internazionale.

Sotto il profilo costituzionale, infine, deve constatarsi come nonostante la Corte abbia riconosciuto una <<generale tendenza al maggiore possibile avvicinamento dei diritti del cittadino militare a quelli del cittadino che tale non è>> [23], la specialità delle forze armate pone ancora oggi seri problemi di coordinamento e di equilibrio rispetto i diversi interessi tutelati dalla Carta Fondamentale, e in particolare rispetto alle posizioni individuali dei miliari i quali continuano a vedersi mortificare taluni diritti fondamentali che invece trovano un diffuso riconoscimento nell’ambito europeo e sul piano normativo internazionale e comunitario[24].

Pubblicazione riservata (estratto dal libro "Sanzioni disciplinari di Corpo", Inedit, 2013)

A cura di Enzo Trevisiol 

 
[1] Il regolamento di disciplina veniva infatti emanato in virtù dell’articolo 38 del c.p.m.p. sulla base del potere di supremazia speciale riconosciuto alle FF.AA., la forma era quella del decreto del Presidente della Repubblica, emanato su proposta del Ministro della Difesa con l’omissione del parere del Consiglio di Stato (e quindi in violazione della allora vigente  legge n. 100/1926), della preventiva deliberazione del Consiglio dei Ministri e senza l’inserimento nella Raccolta ufficiale delle leggi e la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (v. S. Riondato, Il Nuovo Ordinamento Disciplinare delle Forze Armate,  Cedam, Padova, 1995; premessa, pag. 28, e Relazione 4^ Commissione permanente Difesa, n. 873-A, pag. 5, sulle Norme di principio sulla disciplina militare -legge n 382/1978- approvata in sede redigente dalla Camera dei deputati nella seduta del 22 luglio 1977).
[2]  S. Riondato, Il Nuovo Ordinamento Disciplinare delle Forze Armate,  Padova, Cedam, 1995, 18.
[3] Gavet, L’arte del Comando, il libro di testo che veniva utilizzato nelle scuole militari (cit. S. Riondato, op. cit., 16).
[4]  V. precedente nota 5.
[5]  Relazione 4^ Commissione permanente Difesa, cit., 5.
[6] In virtù dell’articolo 40 c.p.m.p., per i reati militari non era applicabile la scriminante dell’esercizio di un diritto di cui all’articolo 51 c.p.; secondo l’ottica del tempo <<  … perché simile possibilità “mal si adatta con la particolare condizione del soggetto non esistendo “in materia militare .. l’esercizio di un vero e proprio diritto, ma più esattamente l’esercizio di facoltà“ (v. D. Brunelli - G. Mazzi, DIRITTO PENALE MILITARE, Milano, Giuffrè, 2008 che richiama il testo della Relazione della commissione ministeriale al progetto definitivo del codice penale militare di guerra, in <<Lavori preparatori per la riforma dei codici e delle leggi penali militari>>, pt I, vol. III, Roma 1938 e la Relazione al re del capo del governo per l’approvazione del codice penale militare di pace e del codice penale militare di guerra, Roma, 1941); l’articolo 41 del c.p.m.p. veniva poi abrogato dall’articolo 22 della legge n. 382/1978 rendendo così applicabile anche per i reati militari la scriminante prevista dal codice penale ordinario.
[7]  Relazione 4^ Commissione permanente Difesa, cit., 4.
[8] Cesare Medail, Sotto le Stellette, Torino, Einaudi, 1977 riportato in Relazione 4^ Commissione permanente Difesa, cit.
[9] Si riporta il testo dell’art. 52 della Costituzione: La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino (co. 1). Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge (co. 2). Il suo adempimento non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino, né l'esercizio dei diritti politici (co. 3). L'ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica (co. 4).
[10] V. G. Landi, Enciclopedia del Diritto Giuffrè, edizione del 1964, alla voce Disciplina Militare, l’autore sostiene che <<la stessa regolamentazione disciplinare è concepita come manifestazione d’un potere di autorganizzazione interno all’istituzione e non già come una delle direzioni in cui si svolge il normale potere regolamentare del Governo>>; l’esercito <<godeva di particolare autonomia normativa, non dovendo necessariamente i principi di questo collimare con quelli dell’ordinamento statale, in considerazione dell’assoluta particolarità dell’organizzazione militare, ravvisabile in primo luogo nell’eventuale impiego bellico, ma sicuramente presente anche in tempo di pace>> (v. C. Malinconico, Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, UTET, 1990, voce Disciplina Militare – Concetto di disciplina militare).
[11] Con particolare riferimento agli articoli 13 e 24 della Costituzione; il regolamento di disciplina del ’64 prevedeva vere e proprie forme di detenzione coercitiva, disconoscendo nei procedimenti disciplinari importanti garanzie poste a tutela del diritto alla difesa.
[12] Cfr. art. 97 Cost.
[13] La citazione è riportata in S. Riondato, op. cit., 13 premessa.
[14] Il termine “supremazia speciale” viene comunemente utilizzato nella letteratura giuridica  per indicare il potere unilaterale della pubblica amministrazione (cfr. M. Sandulli in Diritto Amministrativo, Napoli, 1989, 176, E. Casetta in Manuale di Diritto Amministrativo, Milano, 2002, 307, P. Virga Diritto Amministrativo vol.2, Milano, Giuffrè, 2001, 19); in questa sede si riferisce invece alla vera e propria separazione dell’ordinamento militare da quello generale e alla conseguente autonomia normativa regolamentare che ha caratterizzato le forze armate fino all’entrata in vigore della legge n. 382/1978.
[15] Il testo della legge n. 382/78 alimentò un forte dibattito anche interno alle stesse forze armate, basti pensare all’episodio storicamente ricordato da molti protagonisti di quegli anni, che vide alcuni esponenti dei vertici militari indirizzare un monito ai presidenti della camera e del senato per fare opposizione al disegno di legge paventando effetti deleteri sull’intero ordinamento militare.
[16]  Relazione 4^ Commissione permanente Difesa, cit., 6-7.
[17] Cfr. C. Malinconico, Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, UTET, 1990 voce Disciplina Militare – Principi costituzionali -281.
[18] La tassatività delle condotte è tuttavia riferita alla sola sanzione della “consegna di rigore” (v. infra 6.2.).
[19] V. P. Virga, op. cit., vol.  4, 310, D. Brunelli – G. Mazzi, Codici Penali Militari, Giuffrè, 2001, 587, Ib., Diritto penale Militare, Cedam 1998, e Paolo Granata, Codici Penali Militari, Laurus Robuffo, 1997.
[20] G. Mazzi, Il Nuovo Ordinamento Disciplinare delle Forze Armate,  op. cit., 360.
[21]  L’art. 19 l. 183/2010 stabilisce infatti che <<1.  Ai fini della definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela economica, pensionistica e previdenziale, è riconosciuta la specificità del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché dello stato giuridico del personale ad essi appartenente, in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell’ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in attività usuranti. 2.  La disciplina attuativa dei princìpi e degli indirizzi di cui al comma 1 è definita con successivi provvedimenti legislativi, con i quali si provvede altresì a stanziare le occorrenti risorse finanziarie. 3.  Il Consiglio centrale di rappresentanza militare (COCER) partecipa, in rappresentanza del personale militare, alle attività negoziali svolte in attuazione delle finalità di cui al comma 1 e concernenti il trattamento economico del medesimo personale>>; la norma trova la sua origine nelle richieste della Rappresentanza militare finalizzate anche ad escludere i militari dalle riforme pensionistiche e giuridico economiche di quel periodo, il Consiglio di Stato il quale l'ha interpretata attribuendogli una portata di principio generale nel senso però di giustificare talune interpretazioni che limitano i diritti dei militari (v. Cons. Stato IV, 4047/2012 in www.sideweb.org).
[22] Cfr. F. Bassetta, Lineamenti di Diritto Militare, Laurus Robuffo, Roma, 2002, 18 e ss.
[23] Corte Cost. n. 490/1989, in www.sideweb.org. 
[24] Cfr. Corte Costituzionale sent. 449/1997 (in www.sideweb.org) sulle limitazioni in tema di diritti sindacali;  anche E. Trevisiol, Rappresentanze associazioni e sindacati di militari nel diritto nazionale ed internazionale,  Treviso, Sideweb, 2008;  “Il decreto Brunetta Trattamento del personale militare in malattia”, a cura del Centro Studi diritto Militare Jurismil, luglio 2008, pubblicati su www.sideweb.org e su www.forzearmate.org.